Lấn biển là một giải pháp quan trọng để mở rộng quỹ đất và thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội tại các khu vực ven biển. Bài viết này tập trung phân tích các quy định pháp luật hiện hành về hoạt động lấn biển tại Việt Nam, đặc biệt là Luật Đất đai 2024 và các văn bản liên quan về quy hoạch, bảo vệ môi trường, cũng như quản lý đất đai sau khi lấn biển. Qua đó, bài viết đưa ra những khuyến nghị nhằm hoàn thiện khung pháp lý, đảm bảo quản lý hiệu quả tài nguyên đất và phát triển bền vững, đồng thời bảo vệ lợi ích cộng đồng.
Lấn biển là xu hướng tất yếu của nhiều quốc gia nhằm mở rộng quỹ đất và đáp ứng nhu cầu phát triển. Tại Việt Nam, các dự án lấn biển đang gia tăng, góp phần phát triển đô thị, công nghiệp và du lịch ven biển. Tuy nhiên, hoạt động này cũng đặt ra nhiều vấn đề pháp lý liên quan đến quyền sử dụng đất, bảo vệ môi trường và quản lý tài nguyên biển.
Luật Đất đai 2024 đã có những điều chỉnh quan trọng về lấn biển, nhưng vẫn còn nhiều khoảng trống pháp lý, đặc biệt là sự thiếu đồng bộ giữa các quy định về đất đai, tài nguyên biển và môi trường. Những bất cập này có thể dẫn đến rủi ro trong thực thi pháp luật và ảnh hưởng đến tính bền vững của các dự án lấn biển. Do đó, việc nghiên cứu, đánh giá thực trạng pháp luật về lấn biển tại Việt Nam và đề xuất giải pháp hoàn thiện là cần thiết nhằm hướng tới một khung pháp lý chặt chẽ, minh bạch và hiệu quả hơn.
Khái quát về lấn biển và đất lấn biển
Lấn biển là quá trình mở rộng diện tích đất liền bằng cách chiếm dụng không gian biển thông qua các hoạt động nhân tạo. Theo từ điển tiếng Việt, từ “lấn” có nghĩa là mở rộng phạm vi, chiếm sang phạm vi khác1. Từ đó, có thể hiểu lấn biển là việc mở rộng đất liền bằng cách chiếm lấy diện tích biển. Trong quá trình này, người ta sử dụng các biện pháp kỹ thuật như đắp đất, cát hoặc các vật liệu nhân tạo lên bề mặt biển nhằm biến một phần biển thành đất liền.
Đất lấn biển là thuật ngữ dùng để chỉ các khu vực đất mới được tạo ra từ biển hoặc vùng nước ven biển nhờ vào việc áp dụng các biện pháp kỹ thuật hiện đại. Đất lấn biển có các đặc điểm chính như sau:
- (i) Hình thành từ hoạt động nhân tạo: Đất lấn biển được tạo ra bởi sự can thiệp kỹ thuật của con người thông qua các biện pháp như san lấp, xây dựng đê bao, chắn sóng nhằm biến một phần diện tích biển thành đất liền.
- (ii) Vị trí địa lý đặc thù: Đất lấn biển thường xuất hiện tại các khu vực ven biển, nơi mà đường mép nước biển thấp nhất trung bình nhiều năm là yếu tố phân định ranh giới giữa đất liền và biển.
- (iii) Phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội: Đất lấn biển chủ yếu được sử dụng cho các dự án phát triển đô thị, khu công nghiệp, du lịch, hoặc các công trình hạ tầng quan trọng, đặc biệt trong bối cảnh quỹ đất liền ngày càng hạn hẹp.
Dưới góc độ pháp lý, khái niệm đất lấn biển chưa được định nghĩa một cách cụ thể trong một văn bản pháp lý nào tại Việt Nam. Tuy nhiên, theo Luật Đất đai 2024, lấn biển được định nghĩa là “việc mở rộng diện tích đất trong phạm vi từ đường mép nước biển thấp nhất trung bình trong nhiều năm về phía biển thuộc vùng biển Việt Nam”2. Dựa trên định nghĩa này, đất lấn biển có thể được hiểu là phần đất hình thành sau hoạt động lấn biển và thuộc sở hữu toàn dân.
Điểm quan trọng cần lưu ý là đất lấn biển khác với đất bãi bồi ven biển. Đất bãi bồi ven biển được hình thành tự nhiên qua quá trình bồi đắp phù sa do tác động của dòng chảy sông và sóng biển, trong khi đất lấn biển được hình thành thông qua các biện pháp kỹ thuật nhân tạo. Điều này dẫn đến sự khác biệt về tính pháp lý và mục đích sử dụng.
Thực trạng pháp luật Việt Nam về lấn biển
Thứ nhất: Quy định về định nghĩa “lấn biển” và “đất lấn biển”
Định nghĩa pháp lý về “lấn biển” được quy định tại khoản 30 Điều 3 Luật Đất đai 2024 phản ánh quy trình sử dụng các giải pháp kỹ thuật để mở rộng diện tích đất liền từ biển. Tuy nhiên, định nghĩa này chỉ tập trung vào hành động lấn biển mà chưa đưa ra một khái niệm cụ thể về “đất lấn biển”, tức phần đất mới được tạo ra sau khi hoàn thành quá trình lấn biển. Việc thiếu một định nghĩa rõ ràng về đất lấn biển có thể dẫn đến khó khăn trong quá trình áp dụng và quản lý, đặc biệt là khi phân loại và xác định quyền sử dụng đất có nguồn gốc từ hoạt động lấn biển.
Khi so sánh với quy định tại khoản 3 Điều 23 Luật Tài nguyên, Môi trường Biển và Hải đảo 2015, có thể thấy một sự khác biệt đáng kể. Sự khác biệt trong cách xác định ranh giới giữa “đường mép nước biển thấp nhất” (theo Luật Đất đai 2024) và “đường mực nước triều cao” (theo Luật Tài nguyên, Môi trường Biển và Hải đảo) có thể tạo ra sự mâu thuẫn trong việc áp dụng pháp luật, đặc biệt là khi khu vực lấn biển có khả năng nằm trong hành lang bảo vệ bờ biển. Điều này đòi hỏi cần có sự đồng bộ hóa giữa các quy định trong Luật Đất đai và Luật Tài nguyên, Môi trường Biển và Hải đảo để tránh chồng chéo và mâu thuẫn trong quản lý.
Thứ hai: Quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và xác định khu vực lấn biển
Luật Đất đai 2024 và Nghị định số 102/2024/NĐ-CP ngày 30/7/2024 của Chính phủ đã đặt ra các quy định rõ ràng và chi tiết về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và xác định khu vực lấn biển. Theo đó, quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh và cấp huyện phải tích hợp nội dung xác định ranh giới, diện tích và vị trí cụ thể của khu vực lấn biển.
Điều 65 và Điều 66 của Luật Đất đai 2024 quy định, quy hoạch sử dụng đất phải xác định rõ diện tích và vị trí của các khu vực lấn biển nhằm sử dụng vào các mục đích nông nghiệp và phi nông nghiệp. Đồng thời, khu vực lấn biển phải tuân thủ theo quy hoạch tổng thể của địa phương, đảm bảo tính nhất quán trong việc phát triển hạ tầng và kinh tế – xã hội.
Bên cạnh đó, Nghị định số 102/2024/NĐ-CP quy định chi tiết việc lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất tại các khu vực lấn biển phải được đo đạc và quản lý chính xác thông qua các công cụ pháp lý hiện đại như hệ thống bản đồ và tọa độ địa lý. So sánh với Luật Đất đai 2013, các quy định mới đã bổ sung các quy tắc chi tiết, yêu cầu việc quy hoạch phải dựa trên các nguyên tắc phát triển bền vững, đảm bảo bảo vệ môi trường, và cân đối lợi ích giữa các bên liên quan.
Thứ ba: Quy định về chấp thuận chủ trương đầu tư và thực hiện dự án lấn biển
Điều 190 Luật Đất đai 2024 quy định rõ rằng các hoạt động lấn biển chỉ được thực hiện khi có quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư của Quốc hội hoặc Thủ tướng Chính phủ, đặc biệt đối với các khu vực nhạy cảm như vùng bảo tồn thiên nhiên, khu vực quốc phòng và các khu vực có giá trị về văn hóa, lịch sử.
Nghị định số 102/2024/NĐ-CP bổ sung chi tiết các bước cần thiết để triển khai dự án, bao gồm việc lập báo cáo nghiên cứu khả thi, thẩm định, phê duyệt thiết kế xây dựng, thi công và nghiệm thu công trình lấn biển. Một điểm đáng chú ý là việc giao khu vực biển và đất đai để thực hiện dự án lấn biển phải được tiến hành đồng thời, giúp đảm bảo sự nhất quán trong quá trình triển khai dự án và tránh những chậm trễ do thủ tục hành chính kéo dài.
Thứ tư: Quy định về thu hồi đất và giao đất, cho thuê đất, giao khu vực biển
Theo khoản 24 Điều 79 Luật Đất đai 2024, nhà nước có quyền thu hồi đất để thực hiện các dự án lấn biển, trong các trường hợp phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Nghị định số 102/2024/NĐ-CP quy định rõ ràng về thời hạn giao khu vực biển cho các tổ chức, cá nhân thực hiện dự án, dựa trên kế hoạch lấn biển của dự án đầu tư.
Khoản 6 Điều 190 Luật Đất đai 2024 nêu rõ rằng các dự án lấn biển sẽ được cấp đất hoặc cho thuê đất sau khi đã được nghiệm thu và đáp ứng các điều kiện tài chính cần thiết. So sánh với Luật Đất đai 2013, Luật Đất đai 2024 đã bổ sung các điều khoản cụ thể về giao khu vực biển, khắc phục việc quản lý không đồng bộ giữa các cơ quan có thẩm quyền vốn tồn tại trước đây.
Tuy nhiên, trong quá trình thực thi, sự phức tạp trong việc thực hiện đồng thời cả hai thủ tục giao đất và giao khu vực biển có thể làm chậm tiến độ của dự án, ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư.
Thứ năm: Quy định về nghĩa vụ tài chính và xác định tiền sử dụng đất sau khi lấn biển
Khoản 1 Điều 153 Luật Đất đai 2024 quy định rõ các khoản thu tài chính từ đất đai, bao gồm tiền sử dụng đất, tiền phạt hành chính, tiền bồi thường thiệt hại, thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất, phí và lệ phí quản lý, sử dụng đất đai.
Một trong những điểm mới đáng chú ý của Nghị định số 102/2024/NĐ-CP là quy định về phương pháp thặng dư để xác định giá đất sau khi lấn biển. Khoản 1 Điều 75 Nghị định số 102/2024/NĐ-CP yêu cầu việc xác định giá đất phải tính đến tổng chi phí phát triển, bao gồm cả chi phí lấn biển đã được phê duyệt. Quy định này giúp đảm bảo rằng giá trị đất lấn biển được xác định một cách công bằng và phản ánh đúng chi phí thực tế.
Thứ sáu: Quy định về cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quản lý sau lấn biển
Theo quy định tại Nghị định số 102/2024/NĐ-CP, việc cấp Giấy chứng nhận được tiến hành theo hai điều kiện chính: (1) hoàn thành nghĩa vụ tài chính và (2) kết quả nghiệm thu hoàn thành hoạt động lấn biển. Quy trình này áp dụng đối với cả diện tích đất lấn biển và đất liền, nhưng điểm khác biệt nằm ở việc nhà đầu tư chỉ được cấp Giấy chứng nhận cho diện tích đất lấn biển sau khi đã được cơ quan chuyên môn chấp thuận kết quả nghiệm thu.
So sánh với quy định trước đó, quy định về cấp Giấy chứng nhận sau lấn biển trong Luật Đất đai 2024 và Nghị định số 102/2024/NĐ-CP đã hoàn thiện đáng kể so với Luật Đất đai 2013. Tuy nhiên, sự phức tạp trong việc tính toán chi phí lấn biển và các khoản phí liên quan có thể gây khó khăn trong việc xác định nghĩa vụ tài chính của nhà đầu tư, dẫn đến chậm trễ trong việc cấp Giấy chứng nhận đối với các dự án có quy mô lớn.
Một số đề xuất hoàn thiện pháp luật Việt Nam về lấn biển
- 01 Bổ sung định nghĩa và làm rõ phạm vi pháp lý về đất lấn biển: Đưa ra định nghĩa cụ thể về “đất lấn biển” trong Luật Đất đai, phân biệt rõ với đất bãi bồi ven biển; đồng bộ hóa phạm vi vùng biển được phép lấn biển với Luật Tài nguyên, Môi trường Biển và Hải đảo để tránh chồng chéo trong quản lý.
- 02 Nâng cao hiệu quả quy hoạch và giám sát sử dụng đất lấn biển: Xây dựng quy hoạch tổng thể và chi tiết trên phạm vi toàn quốc; cụ thể hóa trình tự, thủ tục lập, thẩm định và phê duyệt quy hoạch; thiết lập cơ chế công bố thông tin và lấy ý kiến cộng đồng trước khi phê duyệt các dự án lấn biển.
- 03 Đơn giản hóa thủ tục pháp lý và cải cách hành chính: Phân cấp thẩm quyền phê duyệt dự án lấn biển theo quy mô; tích hợp thủ tục giao đất và giao khu vực biển trong cùng một quy trình; đơn giản hóa thủ tục cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, có thể xem xét cơ chế cấp Giấy chứng nhận tạm thời trong khi chờ hoàn tất nghiệm thu.
- 04 Hoàn thiện quy định về nghĩa vụ tài chính và quản lý sau lấn biển: Làm rõ cách xử lý phần chênh lệch giữa chi phí thực tế và chi phí dự kiến khi tính giá đất; xây dựng cơ chế miễn, giảm tiền sử dụng đất đối với các dự án phục vụ lợi ích công cộng; phân định trách nhiệm tài chính giữa nhà đầu tư và Nhà nước trong các dự án PPP; tăng cường kiểm soát để tránh tình trạng đầu cơ, sử dụng sai mục đích hoặc bỏ hoang đất lấn biển.
Lấn biển là một hướng đi quan trọng để mở rộng không gian phát triển đô thị, công nghiệp và du lịch ven biển. Tuy nhiên, để đảm bảo hoạt động này diễn ra bền vững và hiệu quả, cần có một khung pháp lý chặt chẽ và đồng bộ. Việc bổ sung định nghĩa về đất lấn biển, cải thiện chính sách đầu tư, nâng cao hiệu quả quy hoạch, đơn giản hóa thủ tục hành chính và hoàn thiện cơ chế tài chính sẽ giúp thúc đẩy các dự án lấn biển phát triển theo hướng minh bạch, công bằng và bền vững.
Trong bối cảnh biến đổi khí hậu và áp lực gia tăng đối với tài nguyên đất đai, việc hoàn thiện pháp luật về đất lấn biển không chỉ giúp tận dụng tối đa quỹ đất mới mà còn đảm bảo sự cân bằng giữa phát triển kinh tế và bảo vệ môi trường — yếu tố then chốt để Việt Nam phát triển bền vững các vùng ven biển trong tương lai.
1 Hoàng Phê, Từ Điển Tiếng Việt, Nxb. Hồng Đức, 2021, tr.699.
2 Khoản 30 Điều 3 Luật Đất đai 2024.
- Luật Đất đai năm 2024.
- Luật Đất đai năm 2013.
- Luật Tài nguyên, Môi trường Biển và Hải đảo năm 2015.
- Nghị định số 102/2024/NĐ-CP ngày 30/7/2024 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai.
- Hoàng Phê, Từ điển tiếng Việt, 2021, Nxb. Hồng Đức.
Pháp lý dự án lấn biển và đầu tư ven biển
Các dự án lấn biển đặt ra nhiều vấn đề pháp lý phức tạp, từ chấp thuận chủ trương đầu tư, quy hoạch sử dụng đất, giao đất — giao biển đồng thời, xác định nghĩa vụ tài chính đến cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất sau nghiệm thu.
FIRST COUNSEL hỗ trợ nhà đầu tư, doanh nghiệp bất động sản và chủ đầu tư dự án ven biển tư vấn pháp lý về quy hoạch và đầu tư đất ven biển, rà soát điều kiện chấp thuận chủ trương đầu tư, hợp đồng giao đất — thuê đất, thủ tục cấp phép xây dựng và các vấn đề pháp lý liên quan đến đất lấn biển, đất bãi bồi và tài nguyên ven biển.
Liên hệ tư vấn →
Cần Luật Sư tư vấn trực tiếp?.